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- 防灾减灾：世界共同的行动与目标
- 录入时间: 2015/5/12
- 特别策划
编者按5月12日是全国防灾减灾日，今年的主题是“科学减灾依法应对”。我国地域辽阔,地质条件复杂,山地丘陵占全国国土面积的2/3以上，地质灾害是我国主要的灾害形式之一，仅已查明的地灾数量就达29万处，是世界上地质灾害比较严重的国家之一。尤其是近年来，因突发地震和极端天气气候事件等因素诱发的地质灾害造成的人员伤亡和财产损失呈增多趋势。防灾减灾任务艰巨。
事实上，防灾减灾一直也是世界各国共同的行动与目标，有些国家也根据实际设立了自己的防灾减灾日。他们在加强防灾减灾法律体系建设，增强民众防灾减灾意识，普及推广防灾减灾知识和避灾自救技能，提高综合减灾能力等方面形成了宝贵的经验。本期我们将关注当前国际上地质灾害防治工作的发展态势，以期为我国的地质灾害科技防灾减灾提供参考和借鉴。
美国：
由“工程硬措施”转向“规划软措施”
美国幅员辽阔，地质灾害频发多发，美国政府十分重视地质灾害防治工作，是世界上灾害防治工作做得比较好的国家之一。海南大学政治与公共管理学院韦仕川教授认为上世纪50年代以前，美国地质灾害防治措施主要围绕灾害预警、灾害救援以及防灾减灾工程而展开，这些措施虽然对地质灾害防治起到了积极效果，但却无法从根本上提高防灾减灾的能力，往往陷入“灾害发生—救援重建—工程防治—灾害又发生”的恶性循环。其后，美国防灾减灾的理念开始重视灾前减灾和防灾规划。尤其是在2000年，美国政府颁布了《减灾法案2000》要求所有地方政府为本辖区制定防灾减灾规划，并依据提交的防灾减灾规划获得防灾减灾项目的基金资助资格，同时美国地质调查局也制定了《美国国家滑坡灾害减灾战略》，这些措施标志着美国在地质灾害防治管理理念上由“工程硬措施”向“规划软措施”的转变。
美国政府实施的地质灾害防治“规划软措施”政策对防灾减灾效果显著，其主要经验做法表现有5个方面：
一是从制度上把防灾减灾作为各级政府的一项日常任务确定下来，并对联邦政府、州政府、地区政府、县政府和私人部门等不同社会成分的减灾责任进行明确的划分。
二是在政府制定的《减灾法案2000》（DisasterMitigationActof2000）中规定了灾前减灾的实施细则以及防灾减灾规划的编制方法，使得地质灾害防治“规划软措施”在法律法规中得到了确立和强化，重视灾前减灾和防灾规划。
三是美国地质调查局与美国规划协会之间建立了联合防灾机制，为地质灾害调查成果纳入土地利用开发规划提供技术支持。同时制定了详细的有利于缓解地质灾害的土地开发管理规则，作为地质灾害防治与规避的主要措施。
四是在地质灾害防治中注重风险评估和风险管理，推行地质灾害风险管理和保险制度，建立了土地利用、城乡发展、资源开发等规划制定中的地质灾害风险评估制度，并制定相应的实施细则和规程规范，明确了程序上先评估再规划，深度上由危险性走向风险评估，从规划源头上强化地质灾害防治。
五是在灾害防灾中注重3S技术、监测仪器、无线通信等先进技术的管理与应用，为地质灾害调查监测、预警预报、数据处理、应急救灾等提供技术支撑。
启示：
●明确各级政府的防灾职责，提高防灾规划的可操作性。美国政府制定的各项防灾减灾规划能够得到有效执行，源于清晰的管理制度体系，实行地质灾害防灾减灾工作常态化与制度化，保障了科技救灾工作能够顺利执行。
●改变防灾观念，着实提升防灾规划的法律地位。美国《减灾法案2000》确保了防灾减灾规划及其编制和实施得到法律保障，这是其“软规划防灾”理念得以推进、落实的前提。
●设置专职的防灾减灾机构，提升全民抗灾软实力。美国联邦紧急事务管理署和美国地质调查局等多个减灾机构，每年制定相应的减灾规划和措施，强化全面防灾意识，提高全民抗灾软实力。
●注重风险评估和风险管理，推行地质灾害风险管理和保险制度；加强地质灾害信息数据库建设，实现信息共享。
日本：
政府防灾管理与公众防灾教育结合
日本地势狭长，地质条件差，是一个崩塌滑坡泥石流等地质灾害多发国家。日本政府历来十分重视地质灾害防治工作，有多个研究机构专门从事地质灾害科技减灾工作，如京都大学防灾研究所，并成立国际滑坡协会、国际滑坡促进会等专设组织来从事滑坡灾害科技减灾研究工作。同时，政府也重视灾害的法制化管理，对减灾活动有关的各项计划（灾害科研、防灾设施、救灾行动、灾情监测等）均有专门的国家预算予以特别支持，特别重视防灾通信系统的建设，并将其作为一项单独的减灾工程加以建设。其主要经验做法表现在：
提高建筑防震标准。日本是地震灾害多发国家，经历多次地震的侵扰后，日本的建筑抗震标准显著提高，灾后移民搬迁安置场地均要进行地质灾害风险评估工作，《纽约时报》评价认为：“日本严格的建筑规范挽救了很多人的生命，如果地震发生在其他人口密集的国家，或许已经有数万人在地震中遇难”。
实施一系列的减灾工程。以伊豆大岛的地质灾害防御工程为例，工程分“应急”、“短期”以及“中长期”3个阶段，通过实施地质灾害防治工程，确保后续的崩塌、滑坡、泥石流灾害尽可能减少人员伤亡和财产损失。
政府十分重视对灾害的法制化管理。日本建立了由政府首相任主席的中央防灾委员会，指导和部署全国减灾工作。同时，为加强地质灾害防治管理，制定了专门的单项灾害防治法规，以指导国民的救灾工作。日本制定和颁布了以《灾害对策基本法》为核心的一系列地质灾害防治专项法律法规，如《土砂灾害防治法》、《滑坡防治法》、《治山治水紧急措施法》、《陡坡崩塌防治法》、《关于拨发灾害抚恤金等的法律》、《灾害救助法》、《受灾者生活重建援助法》等，从而构建起了比较完善的地质灾害防治专项法制体系。
特别重视防灾通信系统的建设。防灾通信系统是作为一项单独的减灾工程加以建设的，其通信网络从中央防灾机构一直到居民区，形成了一个可以及时通报灾情，及时进行救灾工作的现代化防灾通信系统。
加强防灾教育培训，提升民众自救能力。日本国民从小就开始接受防灾意识和防灾知识教育。防灾教育主要包括对国民的防灾教育和训练，机关事业团体的专业性防灾教育和训练以及政府组织的综合性防灾教育、训练和演习三大部分。日本基本建成一个由政府、社会团体、个人组成的全社会的防灾体系，以期达到有效的综合防灾减灾目的。日本把每年的9月1日定为“全国防灾日”，每年8月30日~9月5日定为“全国防灾周”。多年的防灾教育让日本民众养成了良好的习惯，自救能力较强。日本地震以及地质灾害发生后的做法是，受灾害影响区的居民第一时间开展自救，然后是邻里社区共救，最后才是政府层面的紧急救援。
启示：
●提高地震影响区建筑物的抗震标准，开展移民安置区地质环境容量和地质灾害风险评估，最大程度减少伤亡人数。
●加强地质灾害防治体系和法制建设，依法应对。
●加强防灾教育培训，实行政府防灾管理与公众防灾教育结合，提升民众自救能力，灾害发生后的第一时间应由居民自救。
英国：
法律法规健全、资金支持有力
英国也是一个地质灾害多发国家，每年均不同程度地发生建筑物下沉、滑坡、地面塌陷、黄土崩塌等地质灾害。英国的滑坡灾害既有自然因素诱发的，也有不科学的土地利用和建设诱发的。对于人为诱发的滑坡，治理起来非常昂贵，但是可以在设计阶段进行滑坡评估来避免诱发滑坡。南京政治学院周宝砚教授介绍英国灾害治理基本经验包括以下几个方面：
灾害治理的运作机制更加协同。英国灾害事件的处理实行属地管理，以地方政府的防灾救灾力量为主，中央政府主要负责全国性的重大突发公共事件，从中央到地方建立了较为完备的防灾减灾机构。
灾害治理的法律体系日益完善。完善的立法保障了防治工作有序进行。根据法律规定，英国各级政府及部门还组织制定了各种紧急应变计划，具体规定不同紧急情况下的应对措施、程序和职责分工。
灾害治理的资金保障更加有力。每一次滑坡泥石流等地质灾害事件发生后，往往伴随着巨大的人员伤亡和财产损失，有鉴于此，英国政府每年均安排专项费用进行灾害防治，但如果是因自然因素引发的灾害，在治理前，一般先由地方评估办公室对灾区受损程度进行评估，然后根据实际情况提供资助。另外在灾后恢复重建阶段，地方政府投入的费用可由原来购买保险的保险公司进行赔付，同时也可通过地方的融资机构来解决一部分资金缺口。
灾害治理的参与主体多元化。从英国的地质灾害防治经验来看，灾害防治的主体责任在政府，但不能把治理只当作政府的职责。发达国家防灾治灾的实践已经证明，只有构建起以政府为主体，全民参与的联动机制才能把灾难造成的损失减到最小。如英国政府鼓励非政府组织和民间团体建立应急志愿者队伍，这在很大程度上弥补了政府应急资源的不足，同时增强了民间组织的社会责任感。
重视灾害防治教育和培训演练。英国政府的防灾工作从孩子抓起，重在平时，建立了专门的防灾科普网站，教育学生如何预防与避险。注重在日常生活中通过培训和情景训练增强应对灾害的危机意识和自救互救能力，开展多种形式的应变演习。
启示：
●英国的地质灾害救灾、防治以地方政府为主体，中央政府起到宏观指导和协调作用，且从中央到地方有一整套完整的灾害防治领导机构，这样不仅有利于灾时的决策应对，也有利于灾后重建、防治过程以及治理经验的总结推广。
●健全的灾害治理法律法规和强有力的资金支持是防灾减灾的重要保障。地质灾害防治要做到有法可依，既要有综合性的防灾减灾法，还要有分门别类的专业治灾防灾法，同时建立灾害应对巨灾保险基金。
●加大防灾宣传力度，增强公民防灾意识。通过出版防灾救灾的普及性读物，增加百姓的防灾知识；通过定期的防灾演练，提高百姓的防灾自救能力。
